Säästva arengu põhimõtete arvestamisest riiklikes arengukavades

Koostaja Kaja Peterson

Riigile oluliste valdkondade arendamiseks koostavad ministeeriumid valdkondlikke arengukavasid. Näiteks koostab ja rakendab majandus- ja kommunikatsiooniministeerium transpordi ja energiamajanduse arengukava, keskkonnaministeerium põlevkivi kasutamise arengukava, sotsiaalministeerium rahvatervise arengukava, siseministeerium siseturvalisuse arengukava, jne. 2011. aastal oli töös 68 riiklikku arengukava kolmest valdkonnast (sotsiaal-, majandus- ja keskkonnavaldkond). Leidus ka horisontaalseid arengukavasid, st selliseid, mis ei ole kitsalt ühegi valdkonnaga seotud, vaid on läbivad teemad (nt säästva arengu põhimõtted, julgeolekupoliitika, jt).

 

Praktika näitab, et riigi tasemel ei ole arengukavade nimetustes järjepidevust ega selgust. Nimetuste paljusus (strateegia, programm, strateegia, põhialused, kontseptsioon, jt) viitaks justkui arengukavade erinevale sisulisele fookusele ja mahule. Tegelikult peavad arengukavad vastama valitsuse määrusele, milles reguleeritakse arengukavade sisu ja koostamise menetlust.

 

Nii peavad kõik valdkondlikud arengukavad (määruse järgi „strateegilised arengukavad“) lähtuma horisontaalsetest poliitikadokumentidest, nagu riigikogus või valitsuses heakskiidetud julgeolekupoliitikast, riigi konkurentsivõime tõstmise ja säästva ning jätkusuutliku arengu strateegilistest arengukavadest, ning arvestama valitsuse tegevusprogrammi.

Valdkonna arengukavas antakse hetkeolukorra analüüs, mis sisaldab valdkonna probleemide ning olemasolevate võimaluste analüüsi, seatakse strateegilised eesmärgid, mis väljendavad valdkonna arengukava elluviimise perioodil taotletavat mõju ja mille saavutamine on mõõdetav või hinnatav. Eraldi osa arengukavas moodustab rakenduskava ehk meetmed, mis on eri tegevuste kogumid strateegiliste eesmärkide saavutamiseks. Rakenduskavas tuuakse ära ka meetmete rakendamiseks vajalik eelarve ehk maksumuse prognoos, mis sisaldab valdkonna arengukava hinnangulist kogumaksumust ja maksumuse jaotumist aastate või teiste perioodide vahel. Arengukava eesmärkide saavutamiseks võib kasutada erinevaid poliitikavahendeid ehk -meetmeid. Viimaseid jagatakse kolme suuremasse gruppi: 1) käsu- ja kontrollimeetmed (regulatsioonid, standardid); 2) turupõhised meetmed (maksud, subsiidiumid/toetused, heitmekaubandus); 3) muud meetmed (vabatahtlikud kokkulepped, juhendid, teadlikkuse suurendamine, märgised, sertifitseerimine, ruumiline planeerimine, jt). Igal poliitikavahendil on mõju nii sihtrühmadele (nt lastele, tööealistele, ettevõtjatele, pensionäridele, jne) kui ka omavaheline mõju (nt võib kütuseaktsiisi tõstmine vähendada kütuse tarbimist ja seeläbi vähendada õhuheitmeid, kuid samas võib see poliitikavahend tõsta kaupade hinda, mis omakorda mõjutab väiksema sissetulekuga elanike sissetulekuid).

Arengukavale on iseloomulik, et see koostatakse avalikult ja koostöös huvirühmadega. Huvirühmade kaasamine tagab selle, et arengukava rakendatakse kokkulepitud viisil ja seetõttu ka tõhusamalt. Arengukava on reeglina kompromiss eri huvide vahel.

Arengukava vastuvõtmise järgselt on oluline selle rakendamise perioodiline analüüs ja selle alusel tegevuse (meetmete) korrigeerimine.

Arengukavadele, mis tegelevad loodusvarade kasutamisega (nt metsanduse, transpordi, energiamajanduse, maaelu arengukava, jt), tehakse koostamise käigus keskkonnamõjude hindamine. Sellist hindamist nimetatakse keskkonnamõju strateegiliseks hindamiseks (KSH), kuivõrd arengukava fookus on valdkonna pikaajalisel strateegilisel arendamisel. Nii nagu projektipõhise (nt tuulepargi või tee-ehituse) keskkonnamõju hindamisega (KMH), analüüsitakse KSH käigus arengukava eesmärkide saavutamise ja meetmete rakendamise tulemusena tekkivat mõju looduskeskkonnale ja inimese heaolule ja tervisele.

Lisaks KSH-le on valdkondlikku arengukava koostaval ministeeriumil kohustus viia läbi mõju hindamine, milles arvestatakse peale keskkonnamõju ka sotsiaalset ja majandusmõju, sh halduskoormuse mõju ja mõju riigieelarvele.

Arengukava on üks oluline dokument paljude poliitikadokumentide hierarhias. Arengukava annab aluse järgmise taseme otsustele ja võib ise põhineda mõnel rahvusvahelisel lepingul või Euroopa Liidu direktiivil. Alljärgnev näide illustreerib, kuidas on omavahel seotud energiamajandust puudutavad poliitikadokumendid. Üldisemalt määrab energiamajanduse suunad ja eesmärgid ära Euroopa Liidu energiamajanduse pikaajaline kava, mis omakorda tugineb Kliimamuutuse Raamkonventsioonile. Mõlemad dokumendid seavad eesmärgiks fossiilkütuste kasutamise vähendamise ja taastuvenergiale ülemineku. Nendest suunistest lähtuvad ELi liikmesriigid, sh ka Eesti, oma energiamajanduskavade koostamisel. Eestis kehtib energiamajanduse arengukava aastani 2020 ja vastu on võetud ka kaugema tuleviku kava aastani 2030+. Selle kava alusel tehakse otsuseid riigi toetuste (nt taastuvenergiatoetuste, kortermajade energiatõhususe suurendamise toetuste, jt) andmise kohta. Kohalik omavalitsus teeb omakorda otsuse konkreetsete projektide planeeringute ja ehituslubade andmise kohta. Kõrvuti tegevuslubadega toimub ka projektide ruumiline planeerimine. Planeeringutelgi on oma hierarhia: üleriigiline planeering – maakonnaplaneering – kohaliku omavalitsusüksuse üldplaneering – detailplaneering.

 

Allikad: Lee&Wood 1987; Therivel 2004; Fischer 2007

Riiklike arengukavade analüüs näitas, et valdkondlike arengukavade sissejuhatuses märgitakse küll seda, et kõnealuse arengukava väljatöötamisel on arvestatud säästva arengu põhimõtetega, ning tehakse ka viide riiklikule strateegiale „Säästev Eesti 21“, kuid edasi pole enam selge, kuivõrd on eesmärkide püstitamisel ja meetmete pakkumisel arvestatud säästva arengu põhimõtete ehk sellega, et

• inimene ja inimühiskond sõltuvad loodusest (elus püsimiseks, kultuurilises, sotsiaalses ja majanduslikus mõttes);
• planeedi loodusvarad ei ole lõputud;
• planeedi elastsusel (resilience) on piirid;
• inimese ja ühiskonna toimimiseks on vaja energiat ja selle allikaks on loodus, Päike;
• pikk perspektiiv, põlvkondadeülene vaade;
• globaalne vaade, vastutus.

Nendest põhimõtetest lähtuvalt peaksid loodusvarade kasutamist reguleerivad arengukavad arvestama järgmiste põhimõtetega:

• tarbida fossiilseid loodusvarasid säästvalt;
• energiaallikana kasutada taastuvaid allikaid;
• tekitada (õhku, vette, mulda) vähem heitmeid;
• vähendada otsest ja kaudset survet loodusele;
• võtta ringlusse juba kasutatud materjale ja tooteid (taas- ja korduskasutus);
• muuta oma dieeti loomatoidult taimetoidule, kuivõrd liha tootmine on väga energia-, vee- ja toidukulukas ning seotud suuremahulise vee- ja õhuheitega;
• muuta oma tarbimisharjumusi;
• olla nutikas, sest keskkonnahoidlik eluviis eeldab uute lahenduste ja rakenduste kasutamist.

Riikliku strateegia „Säästev Eesti 21“ võttis riigikogu vastu 2005. a. Strateegias on seatud neli pikaajalist eesmärki: ökoloogiliselt tasakaalus, kasvava heaoluga ja elujõulise kultuuriruumiga sidus ühiskond. Strateegia rakendamise jälgimiseks kogub kokkulepitud indikaatorite (69) kohta andmeid Statistikaamet. Perioodiliselt ilmub säästva arengu näitajate kogumik. Viimane kogumik nägi ilmavalgust 2015. a aprillis. Kogumikus esitatud trendid annavad hea aluse olemasolevate arengukavade korrigeerimiseks ja tulevaste arengukavade koostamiseks, st milliseid tänaseid poliitikavahendeid tuleks kohandada või täiendada, et liikuda tõhusamalt säästva arengu eesmärkide poole nii riiklikul kui ka kohalikul tasandil.