5.03 Riina Kionka

Riina Kionka on Euroopa Ülemkogu presidendi Donald Tuski peanõunik välispoliitika küsimustes. Lisaks on ta juhtinud Euroopa välisteenistuse inimõiguste poliitika osakonda, töötanud ELi julgeoleku- ja välispoliitika kõrge esindaja Javier Solana kabinetis inimõiguste eriesindajana, töötanud ELi Nõukogu sekretariaadis; Välisministeeriumis on Riina Kionka töötanud poliitikadirektorina, Euroopa küsimuste asekantslerina ja esindanud Eestit suursaadikuna Saksamaal. Riina Kionkal on doktorikraad rahvusvahelistes suhetes Columbia Ülikoolist.

Lugemissoovitus Riina Kionkalt:

Stefan Lehne https://carnegieendowment.org/files/CP_322_Lehne_EU1.pdf

Loengus keskendus Riina Kionka viiele põhiküsimusele:

  1. Milline on Euroopa Liidu välispoliitika?
  2. Kellele ning miks on seda vaja?
  3. Kuidas seda ellu viiakse?
  4. Kas selle elluviimine on edukas?
  5. Kuidas edasi?

1991. aastal defineeris Belgia tolleaegne välisminister Mark Eyskens Euroopa Liitu järgnevalt: „Euroopa Liit on majanduses hiidlane, poliitikas kääbik ja välis- ja julgeolekupoliitikas vihmauss“.

Nii sai Euroopa Liitu kirjeldada enne suurt laienemist, enne Maastrichti ja Lissaboni lepinguid, enne Putinit, Trumpi saamist presidendiks ning enne Brexitit.  

Milline on Euroopa Liidu välispoliitika?

Ühine välistegevus on toimunud Euroopas juba alates 1950ndatest. Euroopa Komisjonil on    kaubanduspoliitikas ainukompetents,  humanitaarabi- ja arenguabi üks juhtiv jõud ning peab ELi nimel rahvusvahelisi läbirääkimisi. Lisaks hõlmab  EL välistegevus Euroopa Komisjoni poliitikate välismõõde energeetika, kliima ja migratsiooni jpt küsimustes..

Euroopa Liidu tugevuseks peetakse  majanduskoostöö. EL on maailma suurim turg ehk suurim kaubandusvõim. Euro on teine kasutatavaim valuuta maailmas.

Kellele ning miks on ELi välispoliitikat vaja?

ELi välispoliitikal on 3 mõõdet: Euroopa Komisjon, liikmesriigid ning klassikaline diplomaatia EL tasemele elik Ühine Välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP ehk CFSP).

Liikmesriigid ning nende rahvad on tugevalt selle poolt, et Euroopa Liidu häält oleks kuulda globaalselt. See tahe kajastub erinevatest Euroopa Liidu lepingutes (nt Lissaboni leping, mille üks eesmärk oli suurendada laienenud liidu tõhusust ja demokraatlikku legitiimsust ning liidu välistegevuse sidusust).

Majanduslik domineerimine maailma mastaabis toob kaasa poliitilise vastutuse ning võimaluse globaalselt mõjutada. ELi välispoliitilised eesmärgid laienevad aina rohkem. Peamised eesmärgid on kaitsta ELi kodanikke, edendada ELi eluviisi ning ajada multilateraalset välispoliitikat. Samuti on ELi jaoks oluline, et rahvusvaheline süsteem toimiks reeglite põhiselt.

ÜVJP osa on Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika, mis väljendub tsiviilmissioonides  ja sõjalistes operatsioonides.

Suurriikidele on ühtse ELi välispoliitika ajamine kasulik, kuna seeläbi saavad nad ellu viia välispoliitika tegevusi üheskoos ja ELi lipu alt, mis oleks muidu koloniaalmineviku või laiema ajaloo pärast muidu ebamugav.  

Väikeriikidele annab see võimaluse kaasa rääkida ning mõjutada sündmusi, mis neist kaugel. Eesti on väike, kuid tuleb meeles pidada, et tegelikult on seda enamus Euroopa Liidu liikmesriike. Peale sisu on väikeriikidele üks oluline põhjus välispoliitika ajamiseks see, et nii saavad hääle ka väikeriigid ning on mõjuvõimsamad koos, kui oleksid üksi.

Eurobaromeetri kohaselt on 66% ELi elanikest väga huvitatud ühisest välispoliitika ajamisest. Eesotsas Leedu, Hispaania, Saksamaa ning kõige vähem on ühisest välispoliitikast huvitatud Suurbritannia ja Rootsi. 75% elanikest pooldavad tugevamat EL kaitsevõimet. Ühine ELi välispoliitika on oluline pigem kõrgharidust ning sotsiaalselt kõrget positsiooni omavatele inimestele.

Kuidas välispoliitikat ellu viiakse?

Välispoliitika elluviimiseks on vaja 2 aspekti: mehhanismid + ühine välispoliitiline arusaam

  1. Ühise mehhanismi/struktuuri loomine

Ühine institutsionaalne taristu sai alguse Maastrichti lepinguga 1992. aastal. Siis hakkasid liikmesriigid Brüsselis regulaarselt kohtuma. Loodi Political and Security Committee (PSC), mis tegeleb ühise välis- ja julgeolekupoliitika küsimustega. EL sai oma kõrge esindaja ehk „välisministri“, kelle juurde loodi välisministeeriumile sarnane pisike rakuke. 

Koostati põhiseaduse konventsioon, kuid selle kukutasid 2005. aastal läbi Prantsusmaa ja Holland. 2009. aastal Lissaboni lepingus muutus selle üks osa,  põhiõiguste harta, liikmesriikidele siduvaks. Lissaboni lepingu kohaselt loodigi ELi välisasjade esindaja koht (High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy). Praegu on selles ametis Federica Mogherini. Loodi ka Euroopa Välisteenistus (EEAS), mis on ELi diplomaatiline teenistus (nagu välisministeerium ja saatkonnad). Lissaboni leppega saigi paika see ühine mehhanism/ struktuur, mille põhjal teeb EL ühist välispoliitikat.

  1. Ühise välispoliitilise maailmavaate kujunemine

2003. aastal loodi Euroopa Liidu esimene julgeolekustrateegia, mis võeti vastu Ülemkogu tasemel. Ühise strateegia tekkimiseni viis Iraagi sõda, mis tekitas lõhe Euroopa Liidu riikide, USA ja ELi kandidaatriikide vahel – nö vana ja uus Euroopa. Kirjutati valmis manifest, mis tõi välja Euroopa Liidu välispoliitilised põhitõed ehk loodigi julgeolekustrateegia.

Seda uuendati 2008. aastal Javier Solana eestvedamisel enne Lissaboni lepingu jõustumist. 2016 tuli välja EL globaalstrateegia, mis ilmus aga kahjuks 4 kuud enne Donald Trumpi saamist presidendiks ning 3 päeva pärast Brexiti hääletust, mistõttu jäi see suurema tähelepanuta, kuid  kajastus seal Venemaa sõjalise ohu tõusu. Nüüd vaadatakse strateegiat uuesti läbi, et seda hetkel toimuvaga kohandada.

Kas ELi välispoliitika on olnud edukas?

80% otsustest ELis tehakse kvalifitseeritud häälteenamusega (topeltenamus), mis tähendab, et otsuse jõustumiseks peavad olema poolt 55% liikmesriigid + 65% elanikkond.

Konsensus ei ole sama mis ükshäälsus. Konsensus tähendab, et keegi pole vastu, mitte seda, et kõik on poolt. Kui liikmesriigid teevad omavahel mingi välispoliitika otsuse, siis toimub see alati konsensuse põhimõttel. See tähendab, et kui keegi on vastu, siis otsust/operatsiooni/deklaratsiooni ei sünni. Konsensuse positiivseks omaduseks on teemade läbi arutamine ning ühiste arusaamadeni jõudmine. Samas kohustus leida konsensus on põhjus, miks võidakse Euroopa Liidu välispoliitikat nimetada hambutuks/nõrgaks. See ei saagi olla väga ambitsioonikas, kuna peab sobima kõigile.

On erandeid, mille puhul on EL rakendanud karmi välispoliitikat. Näiteks Venemaa sanktsioonid. Enne Krimmi annekteerimist oli ELi välispoliitika üsna leplik Venemaa suhtes.

Venemaa tegelikust pikaajalisest ohust said aru vaid Eesti, Baltimaad, Poola, Suurbritannia ja Rootsi. Pärast 2014. aastat hakkas aga kogu EL nägema Venemaas sõjalist ohtu. Eelnevalt äärmuslikuna tundunud seisukoht muutus ELis peavoolupoliitikaks.

Sanktsioonipoliitika Venemaa suhtes on olnud üllatavalt põhimõteline ja järjepidev. Selles võib tänada Putinit, kes annab oma tegevusega ELile ka 4,5 aastat hiljem põhjuse sanktsioone pikendada.  Sanktsioonid Venemaa vastu on olnud jätkusuutlikud, kuid kõige muu osas on ELi välispoliitika väikseim ühisnimetaja.

Nõrkuse väljendamiseks tõi Kionka järgneva näite:

2. veebruar, mil oli ELil laual 3 olulist küsimust: Araabia Liiga, Keskmaa-tuumarelvastuse leping ning Venezuela kriis. Euroopa Liit ei jõudnud ühelgi teemal konsensusele, mistõttu ei tehtud ühisavaldust.

2. veebruaril kogunesid Brüsselisse liikmesriikide välisministrid ning Araabia Liiga riikide välisministrid. Paar nädalat peeti läbirääkimisi ning prooviti leida ühine arusaam, et koostada ühine deklaratsioon. Deklaratsiooni ei sündinud, sest EL ei suutnud omavahel kokkuleppele jõuda. Mõned liikmesriigid tahtsid panna sisse klausli, et migratsioonikoormust peab liikmesriikide vahel võrdselt jagama. Mõnele liikmesriigile see idee aga ei meeldinud, sest mõne sõnul pole tegemist Euroopa Liidu murega.

EL tahtis võtta seisukoha seoses Keskmaa-tuumarelvastuse lepinguga, mis on sõlmitud USA ja Venemaa vahel. Teema on ELi jaoks oluline, kuna ohustab ELi sõjaliselt geograafilise asukoha tõttu. USA on ähvardanud lepingut üles öelda ning Venemaa seda ka just tegi. Üksmeelt seoses lepinguga ei suudetud ELi liikmesriikide vahel leida ning EL ei võtnud sel teemal seisukohta. Põhilist murdsid konsensust  6 ELi riiki, kes ei kuulu NATOsse.

Samuti taheti välja anda ühine sõnavõtt seoses Venezuelas toimuvaga, kuid siinkohal ei nõustunud konsensusega haavunud Itaalia, kuna teda ei kutsutud Prantsusmaa, Saksamaa, Suurbritannia ja Hispaania poolt algatuse eestvedajate sekka.

Kuidas edasi?

Septembris tuli Euroopa Komisjoni poolt ettepanek muuta osad välispoliitilised küsimused häälteenamusega otsustavaks. Konsensuse võiks häälteenamusega asendada järgnevate teemade puhul: inimõiguste deklaratsioonid rahvusvahelistes organisatsioonides, tsiviilkriisiohje missioonid ja sanktsioonipoliitika.

Liikmesriigid on selle idee osas pigem skeptilised, samas kuna idee on juba välja käidud, siis mingi kulminatsioon sellest arvatavasti tuleb. Selle eesmärk on muuta ELi välispoliitika tõhusamaks.

Hilisemad küsimused ja arutelu:

  1. Kas ühtseid välispoliitilisi seisukohti on üldse vaja teha? – Liikmesriikidel on tahe väljendada ühtseid välispoliitilisi seisukohti, omaette väärtus on, et see viib läbirääkimisteni ja arutlusteni.
  2. Euroopa Parlamendi roll välispoliitikas? – EPl on oluline roll välispoliitikas. EP üldiselt mängib kasulikku rolli välispoliitikas, neil nö sõnavabadus öelda, mis arvavad. Valitsused seda endale alati lubada ei saa. Parlamendil võib olla oma hoiak, see ei pruugi olla  Nõukogu hoiak.
  3. Kui murelik ollakse tulevaste EP valimiste pärast? – 80% EP otsustest mõjutavad inimeste igapäevaelu ehk EP valimised väga olulised. Valimistega kardetakse suuremat lõhenemist EPs (mida võib põhjustada parema ja vasaku tiiva osakaalu suurenemine).
  4. Millised on olnud ELi sammud Liibüa ja Süüria puhul? – Suured liikmesriigid teevad poliitikat, ELil puudub võimekusi sama moodi tegutseda. EL annab humanitaarabi Süürias.
  5. Ühine kaitsepoliitika – võimekus tõuseb kogu aeg ja ELi kaitsemõõde on keskendunud võimekuse tõusule mitte ühisele armeele. Ühist sõjaväge ei saa tulla enne föderatsiooni teket, mis ei ole tõenäoline. 22 liikmesriiki ei taha nõrgestada NATOt ja ühine sõjavägi võib just selleni viia.
  6. Parema tiiva suurenemist ennustatakse valimistel. Kas see raskendab välispoliitilist koostööd ja ELi võimekust? – Jah. Mida rohkem erimeelsusi EP sees, seda raskem ka liikmesriikidel. EP võib teha avaldusi, kuid ei tee otseselt välispoliitikat.  Vasak tõuseb ka valimistel. Parema tiiva tõus võib tekitada suuremaid erimeelsusi EP ja Nõukogu vahel.
  7. Kas Eesti on suutnud seista oma välispoliitiliste huvide eest ELis? – Algusaastatel seostati Eestit vaid Venemaa küsimusega. 15 aasta jooksul on Eesti suutnud luua endale hea e-riigi kuvandi. Eestit peetakse kõige „digimaks“ riigiks ELis.
  8. Suurriigid eelistavad bilateraalseid suhteid, sest nii kergem kui  ELiga kui olend. Raskemad küsimused lükkavad suurriigid ELi peale (nt inimõigused), kaubandussuhted pigem lõikavad kasu bilateraalselt.
  9. Hiina roll maailmas: ELis väga kuum teema. Saadakse aru, et Hiinaga peab kaubanduspoliitikas midagi ette võtma. Ennustus: suveks on ELil Hiina suhtes karmim hoiak. Hiinaga raske läbirääkimisi ajada, sest nende enesekindlus väga kõrge, raske kokkulepeteni jõuda. EL nende jaoks teisel kohal, USAga suhted olulisemad. Hiina majandus vajab USA majandust. Hiina ja USA kaubandussõda mõjutab ELi väga tugevalt. Trump ajab Hiinaga suhteid, aga see pole läbipaistev.

Konspekteeris Haldi Helis Annus