03.10 Ramon Loik

Kuidas Brexit mõjutab sisejulgeoleku alast koostööd Euroopa Liidus?

Sissejuhatavalt:

Brexit on unikaalne nähtus Euroopa Liidu õiguse jaoks. Enne Lissaboni lepinguga tehtud muudatusi ei olnud primaarõiguses võimalust Euroopa Liidust välja astuda – Lissaboni lepinguga loodi aga artikkel 50, mille alusel tekkis liikmesriikidel võimalus Euroopa Liidust välja astuda. Loodud õigus saab UK väljaastumisega reaalselt sisustatud.

Sisejulgeoleku alane koostöö hõlmab eelkõige õigusel ja vabadusel põhinevat valdkonda (ing. k. Justice and Home Affairs; politsei-, justiitskoostöö nii kriminaal- kui tsiviilasjades, lisaks piirikaitse, terrorism, immigratsioon). Brexiti kampaania ajal ei olnud sisejulgeolek debati seisukohalt oluliseks küsimuseks – teema oli marginaalse tähtsusega. Kogu UKIPi juhitud kampaania ajal keskenduti populistlikult küsimustele seoses sotsiaalkaitse, sotsiaalmajanduslike ja tervishoiualaste teemadega, mis ei ole niivõrd seotud Euroopa Liiduga kui Ühendkuningriigi sisepoliitiliste vaidlustega.

Protsessi käigus on selgunud, et Suurbritannia seisab silmitsi suurte kaotustega EL fondidest toetuste saamise osas, laiemalt kogu majandussfääris. Sisejulgeoleku alasest koostööst räägiti vähe ja hääled kõlasid erinevatelt pooltelt. Europoli britist juht Rob Wainwright tegi mitu tugevat avaldust, kus leidis, et UK lahkumine EL-ist mõjutab oluliselt sisejulgeoleku alast koostööd UK jaoks. UK luureteenistuste juhid leidsid samas, et see Brexit ei ole suureks probleemiks, eriti tänu UK tugevatele transatlantilistele suhetele ja sellealasele koostöövõrgustikule ka EL-i väliste riikidega.

(I)

UK on EL-i JHA (justiits- ja siseasjade) koostöös osalenud valikuliselt. UK-l on seetõttu EL-i ühinemislepingutes kolm lisaprotokolli (protokoll 19 – opt out-opt in Schengeni õigustikust (enamus politsei-, piirivalve-, migratsioonikoostööst selle raames), protokoll 21 – opt out-opt in migratsiooni- ja asüülipoliitikast, protokoll 36 – opt out-opt in Lissaboni lepingu eelsest politsei- ja justiitskoostööst kriminaalasjades (III sammas, valitsustevaheline koostöö)). See väljendab UK selektiivset ja cherry-pick lähenemist EL-i JHA koostööinstrumentidele.

UK eelistab valitsustevahelist ja mitteformaalset koostöövormi – sarnaselt Lissaboni lepingu eelsele koostööle, kus saab otsuseid ka vetostada (nii nagu ka Churchill ütles (parafraseering), et „Euroopa peaks olema föderatsioon, kuid UK sinna kuuluma ei peaks“), sarnaselt mitteformaalselt tegutseb ka Berni klubi, kuhu ka Eesti julgeolekuinstantsid kuuluvad ja mis arutleb teemade üle, mille vallas tihedamat koostööd teha võiks.

UK ja EL-i kriminaalõiguse harmoniseerimine toimub vaevaliselt (probleemid Common Law ja kontinentaalõigussüsteemi ühilduvusega, alates menetluslikest probleemidest kuni koosseisude erinevusteni), probleeme on ka ECJ (Euroopa Kohtu) otsuste ülimuslikkuse tunnustamisel (konstitutsiooniline riive UK jaoks, probleem riigi suveräänsusega eriti julgeolekuküsimustega seoses – näide tugevast suveräänsuse riivest on Euroopa vahistamismäärus EAW, millega loovutatakse oma kodanik teisele riigile).

UK läheneb EL-ist erinevalt andmekaitsele ja selle standarditele (anglo-ameerika riikides on julgeolekukesksem lähenemine (USAs 17-18 julgeolekuagentuuri, kes koguvad hulgaliselt andmeid – nt NSA jälgimissüsteemiga seonduv poleemika, vs kontinentaalne lähenemine – nt SWIFT-kaasus, SWIFT peaks võimaldama USA ametnikel uurida Euroopa Liidu pangaandmeid vältimaks terrorismi rahastamist, kuid Euroopa Parlament oli sellele algselt tugevalt vastu – EL nõudis kaasuses samu standardeid nagu EL-is käibel on, lõpuks saavutati kokkulepe).

Brexit mõjutab UK ja EL-i JHA alast koostööd mitmeti. UK omab väga väärtuslikku ekspertiisi terrorismivastases ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses (eriti tänu IRA vastasele võitlusele – seejuures on terrorism on suuresti organiseeritud kuritegevuse üheks liigiks) – hea motiiv tulevase koostöö paremaks kokkuleppimiseks (professionaalse tasandi koostöö on eriti oluline praeguses terrorismi uues laines).

UK-l on tugev ekspertiis andmete kogumises, andmevahetuses, luurekoostöös (Five Eyes – UK koostööplatvorm USA, Kanada, Austraalia ja Uus-Meremaaga) ja küberjulgeolekus (EC3 – Europoli küberjulgeoleku keskus). Five Eyes ja EC3 on vaid mõned näited kasutatavatest koostööplatvormidest.

UK panustab väga oluliselt Europoli arendamisse (seejuures agentuuri peadirektor on britt (Rob Wainwright), algselt oli Europoli loomine sakslaste initsiatiiv Helmut Kohli eestvedamisel võitlemaks rahvusvahelise narkokuritegevusega). Europoli faili jaoks peab kaasusega olema seotud enam kui 2 liikmesriiki. Ühtlasi on UK üks suurimaid Europolist kasusaajaid (osaleb ca 40% kaasustes à UK jaoks suurim kaotus JHA koostööga seoses (oluline teabele ligipääsu ja juhtimisalane kaotus)).

UK on väga oluliselt toetanud näiteks PNR (Passenger Name Record – lennureisijate infovahetuse teabesüsteem loodud EL-i direktiivi alusel – teada isegi lennureisijate eelistused, istekoht, nimi jne; mehhanism võimaldab pädevatel asutustel automaatselt ligi pääseda) koostöösüsteemi loomist ja rakendamist.

UK saab kasu ka EAW (European Arrest Warrant - 3 kuud 10 kuu asemel väljaandmise pikkuseks UK enda andmete järgi; kuigi oluline konstitutsiooniline riive, siis oluliselt aidanud ka UK-d) ja Prümi konventsiooni rakendamisest (osalised vahetavad DNA, sõrmejälgede, sõidukite numbrimärkide andmeid kõigi lepingupoolte vahel, lisaks migrantide kohta kogutud andmetele ka kõigi teiste osas, 15 minutit 143 päeva asemel kulub nüüd andmete kättesaamiseks UK enda andmete järgi à kahandanud oluliselt menetluslikku koormust).

UK kasutab palju ka JIT meedet (Joint Investigation Teams – hõlmatud kaks või enam liikmesriiki Eurojusti kaudu ühtsest rahastusest, UK saanud sellest mehhanismist palju kasu) ja ECRIS (European Crime Records Information System – süsteem, kus EL-i pädevatel asutustel on võimalik teha päringuid isikute kriminaalfailide kohta erinevate menetluste käigus) instrumente.

Ligikaudu 16% (seejuures on tegemist kasvava trendiga) Eurojusti (Euroopa ühine juurdlusagentuur) failidest on seotud Ühendkuningriigiga (2016).

(II)

Schengeni alale on Brexitil väike mõju (opt-out, piiratud koostöö UK ja EL-i vahel).

SIS (Schengen Information System) süsteemiga (välispiiride tõhusama valve korraldamiseks mõeldud) on UK-l seotus piiratud (UK ei oma juurdepääsu kolmandate riikide andmetele, kellele on keeldutud Schengeni alali siseneda, kuid ometi saab kasutada andmeid EL-i riikide andmetega seoses).

UK ei mõjuta EL-i ühist viisapoliitikat (opt-out ja pole seega ühinenud).

EL-i viisapoliitikale Brexiti mõju väheoluline (sh Dublini regulatsioon – seab välispiiririikidele suurema koormuse (UK pole üldjuhul EL sisenemisel esimene riik, mõju seega väike), ja CEAS (Common European Asyle System)).

UK osaleb Dublini ja EURODAC (asüülitaotlejate sõrmejäljeandmebaas) meetmetes, samuti asüüli- ja migratsioonifondis (mille kaudu EL-i liikmesriigid saavad vastavate küsimustega tegelemiseks raha – UK sellest fondist raha ei hakka saama, saaks siis kui EL-ist lähtuks immigrante).

UK on alati oponeerinud Euroopa Komisjoni rändekvoodi initsiatiivile ja ei osale EL-i ümberpaigutamisskeemides (EL-i jaoks ebameeldiv probleem olnud, sest UK oleks reaalselt võimeline põgenikke integreerima; samas osaleb UK ÜRO vastavates programmides).

Brexiti järgses koostöömudelis on palju lahtisi otsi, hetkel ollakse faasis, kus positsioone alles asutakse selles küsimuses selgeks tegema (EP lükkas seejuures 3.oktoobril tagasi läbirääkimiste järgmisesse faasi liikumise, sest UK ei aktsepteeri mitmeid EL-i tingimusi; praeguses faasis ei ole pooled sisejulgeoleku küsimuste arutamiseni veel ametlikult jõudnud).

Brexit vähendab UK mõju EL-i sisejulgeoleku alasele koostööle, samas võib võimaldada ülejäänud EL-i liikmesriikidel selles poliitikavaldkonnas kiiremini edasi liikuda ühise koostöö suunal (näiteks EPPO – Euroopa prokuratuur, mille pädevuses on finantskuriteod ja Euroopa finantshuvide kaitse, kuid mille mandaati on võimalik ka laiendada, liikmesriikide kohtutes EL-i ülestes küsimustes tegutseks näiteks Eesti prokurör Euroopa prokurörina).

Brexit suurendab UK ja EL-i liikmesriikide kriminaalõiguste divergentsi, mis võib kahjustada UK julgeoleku ja õiguskaitse alast koostööd EL-i ja liikmesriikidega.

UK omab väga väärtuslikku ekspertiisi mitmes sisejulgeoleku valdkonnas, samuti annab traditsiooniliselt tugev transatlantiline partnerlus neile AFSJ/JHA valdkonnas hea positsiooni tulevase koostöömudeli kokkuleppimiseks. UK peaminister T. May on üritanud artikkel 50 protsessi suunata julgeolekukoostöö platvormi loomisele, kuid selles osas pole midagi selget välja öeldud.

Kokkuvõtteks:

UK asub ilmselt tihendama SJ alast koostööd EL-i väliste riikidega, eelkõige oma traditsiooniliste partneritega, sh EL-i riikidega bilateraalselt (n-ö kompensatoorne lähenemine). Nii on UK ka vähem koormatud EL-i instrumentidest tulenevate kohustustega. EL-i jaoks on küsimus selles, et kuidas koostööformaat valida – bilateraalne või piiratud mahus koostööprogrammides koostöö tegemine.

UK ja EL-i jaoks võib olla suurim motivatsioon teha koostööd just menetluslikes küsimustes ja Europoli ning Eurojusti koostööformaatides, kus brittidel on väga oluline säilitada koostöö tegemise võimekus nii nagu EL-ilgi, saamaks kurjategijad UK-st kätte ja viimaks ühiselt läbi juurdlusi piiriülestes kriminaalasjades.

EL-i jaoks on UK lahkumisega seoses suurim hirm see, et sisejulgeolekualane koostöö võib teatud osas laguneda. Seejuures on surve Schengeni leppele väga suur ja mitme riigi puhul on jõutud faasi, kus sisepiiride taastamise periood on leppe järgi lõppemas (maksimaalne piir selleks on praegu 2x6 kuud). Schengeni lepet on aga ilmselt tarvis sellega seoses muuta, et tagada suurem paindlikkus liikmesriikide vaates selle probleemi lahendamisel. Lootus oleks, et koostöö osas ei muutu foorituli punaseks, vaid jääks vähemasti kollaseks.

EL-i efektiivsema koostöö jaoks (eriti terrorismiga võitluses) on oluline esiteks liikmesriikide motivatsioon probleemiga reaalselt tegeleda, teiseks õiguslikud alused koostöö tegemiseks (kõik julgeolekuasutused tegutsevad oma õigusruumi võimaluste piires, eriti reaalse koostöö tegemisel), viimaks on oluline ka asutuste vaheline usaldus (EL-i liikmesriikide politseiasutused ei usalda teineteist liialt – nö „pehme koostöö“ eriti oluline eriala professionaalide kokkuviimiseks, et koostöö edukalt toimuks).

Konspekteeris Rainer Urmas Maine

 

brexit_jha_10.2017.pdf117 KB